Коллегия Счетной палаты под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты контрольного мероприятия «Проверка процедур подачи заявлений застрахованного лица о переходе (досрочном переходе) из негосударственных пенсионных фондов в Пенсионный фонд Российской Федерации, из Пенсионного фонда Российской Федерации в негосударственные пенсионные фонды и из одного негосударственного пенсионного фонда в другой негосударственный пенсионный фонд в электронной форме в совокупности с процедурой заключения договора об обязательном пенсионном страховании за период 2012 – 2016 годов».
Объекты проверки: Пенсионный фонд России, АО «Негосударственный пенсионный Фонд Сбербанка», ОАО «Негосударственный пенсионный фонд ГАЗФОНД пенсионные накопления», АО «Негосударственный пенсионный фонд электроэнергетики».
Проверяемый период: 2012-2016 гг.
С докладом выступил аудитор Владимир Катренко.
Количество негосударственных пенсионных фондов (НПФ), осуществляющих деятельность по обязательному пенсионному страхованию, в 2012-2016 гг. сократилось в 2,8 раза и составило 41 фонд. Основная причина сокращения НПФ связана с происходящим в 2014 – 2015 гг. их акционированием и вступлением в систему гарантирования пенсионных накоплений. При этом численность застрахованных лиц, формирующих накопительную пенсию в НПФ, увеличилась за этот период в 2,5 раза и составила 29,8 млн человек. В свою очередь объем средств пенсионных накоплений, находящихся в НПФ, увеличился в 5,3 раза и составил 2,1 трлн руб.
Проверка показала, что в 2015 – 2016 гг. имел место существенный рост числа застрахованных лиц, заключивших договоры об обязательном пенсионном страховании с НПФ и подавших в ПФР заявления о выборе НПФ. В 2012 г. количество принятых заявлений о переходе к другому страховщику (ПФР, НПФ) составило 8,6 млн заявлений, в 2015 г. – 11,1 млн, в 2016 г. – 11,5 млн.
При этом большинство застрахованных лиц подавали заявления о выборе НПФ в электронной форме, подписывая их высококвалифицированной электронной подписью застрахованного лица. Такая технология реализовывалась агентами (субагентами) НПФ через удостоверяющие центры. Количество принятых ПФР заявлений о смене страховщика от удостоверяющих центров в 2015 г. составило более 67% общего количества, в 2016 г. – более 87%.
В качестве агентов (субагентов) проверенных НПФ выступали кредитные и иные организации, например, ПАО Сбербанк России, Ханты-Мансийский банк «Открытие», ОАО «НОМОС-БАНК», ПАО «БИНБАНК», АО «Газпромбанк», ПАО «Совкомбанк», ПАО «Промсвязьбанк», СОАО «Военная страховая компания», ЗАО «Связной Логистика», ООО «Сетелем Банк» и другие.
Вместе с тем законодательство с 2011 г. устанавливало право застрахованного лица подать заявления в интерактивной форме, прежде всего через Единый портал государственных и муниципальных услуг (портал государственных услуг) и Личный кабинет застрахованного лица на сайте ПФР.
В то же самое время в 2012-2016 гг. застрахованным лицам практически полностью были недоступны сервисы Единого портала государственных и муниципальных услуг (портал государственных услуг) и Личного кабинета застрахованного лица на сайте ПФР для подачи заявлений о смене страховщика. Возможность подачи заявлений для граждан через портал государственных услуг в полной мере реализована с марта 2017 г., через личный кабинет на сайте ПФР – с августа 2016 г.
Недоступность портала государственных услуг и личного кабинета на сайте ПФР привела к росту количества заявлений о смене страховщика, поступающих в ПФР через удостоверяющие центры в рамках пилотного проекта, который реализуется ПФР с 2014 г.
Суть пилотного проекта в том, что заявления в электронной форме в ПФР поступают не непосредственно от застрахованного лица, а от удостоверяющих центров, которые во взаимодействии с агентами НПФ формируют для застрахованных лиц высоквалифицированную электронную подпись. На заседании Коллегии было отмечено, что решение о проведении пилотного проекта принято ПФР самостоятельно, с заинтересованными органами не согласовалось, нормативная база не формировалась, критерии отбора территориальных органов ПФР для участия в пилотном проекте и удостоверяющих центров не устанавливались.
«Вы знаете, аргументы, которые в своем выступлении вы приводили, относительно того, на какой правовой основе вы проводили пилотный проект, они вообще не выдерживают никакой критики. Любой пилотный проект предполагает ответственность всех сторон, которые в нем участвуют. Вы отобрали удостоверяющие центры (для участия в пилотном проекте. – прим.) по их собственному желанию, а не по каким-то критериям», – обратилась в свою очередь к присутствующим на заседании Коллегии представителям ПФР Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова.
Проверка принятых ПФР от аккредитованных удостоверяющих центров заявлений о смене страховщика выявила риски фальсификации заявлений от имени застрахованных лиц. Было выявлено несколько схем, препятствующих реализации права граждан на смену страховщика. Например, установлены массовые поступления в ПФР в один и тот же день двух заявлений от удостоверяющих центров на одно и то же застрахованное лицо – о смене страховщика и о переходе к действующему страховщику, которого застрахованное лицо предполагало сменить. Также были установлены факты поступления в ПФР дублирующих заявлений на одно и то же застрахованное лицо. При этом согласно действующему законодательству, при поступлении в один день нескольких заявлений от одного застрахованного лица ПФР должен отказать в их рассмотрении.
Действия аккредитованных удостоверяющих центров по передаче заявлений о смене страховщика в ПФР нуждаются в специальной проверке со стороны Министерства связи и массовых коммуникаций России. «Риски усиливаются еще и тем, что технология подачи заявления через удостоверяющий центр не исключает возможности неправомерного применения электронной подписи застрахованного лица и его персональных данных, а также оформления заявления без его участия. Кроме того, в нарушение положений Федерального закона «Об электронной подписи» удостоверяющие центры, участвующие в пилотном проекте ПФР, создавали электронную подпись и выдавали ее без идентификации личности заявителей самим удостоверяющим центром, доверяя данную функцию агентам НПФ», – отметил Владимир Катренко.
Проверка показала, что отдельные нормативные правовые акты для реализации прав застрахованных лиц на выбор страховщика по обязательному социальному страхованию (ПФР или НПФ) нуждаются в совершенствовании.
Речь прежде всего идет о договоре об обязательном пенсионном страховании между НПФ и застрахованным лицом. Так, Банком России, которому с 2013 г. переданы полномочия по подготовке отдельных нормативных правовых актов, не утверждена новая форма типового договора обязательного пенсионного страхования между НПФ и застрахованным лицом.
Действующая в настоящее время форма типового договора, утвержденная Министерством труда и социальной защиты России в 2013 г. не учитывает изменения законодательства. Например, не содержит информации о возможной потере инвестиционного дохода по пенсионным накоплениям застрахованного лица при его досрочном переходе к другому страховщику; о порядке и сроках расчета результатов инвестирования пенсионных накоплений; а также других правах застрахованного лица.
Банком России не утверждены типовые страховые правила НПФ, действующие типовые страховые правила, утвержденные Министерством здравоохранения и социального развития России в 2010 г. (с изменениями от 2012 года) также не учитывают последние изменения законодательства.
На заседании Коллегии было обращено внимание на то, что граждане, подписывая договор об обязательном пенсионном страховании в устаревшей форме и знакомясь со страховыми правилами НПФ, не учитывающими изменения законодательства, фактически вводятся в заблуждение, поскольку не имеют возможности ознакомиться с актуальной информацией о своих правах и обязанностях при передаче пенсионных накоплений в НПФ.
Так, с 2015 г. было введено заявление о досрочном переходе от одного страховщика к другому. При подаче такого заявления застрахованное лицо, в случае если период формирования пенсионных накоплений у прежнего страховщика длился менее 5 лет, теряет полученный инвестиционный доход.
Действующая процедура подачи гражданами заявления о досрочной смене страховщика по обязательному пенсионному страхованию не предусматривает предоставление информации о возможной потере им инвестиционного дохода по средствам пенсионных накоплений. Заявление подается непосредственно в ПФР, в то время как информацией о возможной потере инвестиционного дохода и его размере обладает страховщик, который распоряжается пенсионными накоплениями застрахованного лица. «В ходе проверки выявлен случай потери застрахованным лицом инвестиционного дохода в размере свыше 500 тыс. руб.», – сказал аудитор.
Проверкой установлено, что договоры подписывались не только самими НПФ, но и их агентами и субагентами НПФ. Так, в 2012–2016 гг. из 1 478,06 тыс. договоров ОПС, заключенных НПФ ГАЗФОНД-ПН, агентами заключены 95,2% договоров; из 1 010,39 тыс. договоров ОПС, заключенных НПФ электроэнергетики, агентами заключены 91,6% договоров; из 15 271,94 тыс. договоров ОПС, заключенных НПФ Сбербанка, агентами заключены 99,9% договоров
Такой порядок подписания договоров противоречит действующей форме типового договора, которая предусматривает его подписание уполномоченным должностным лицом НПФ, к которым нельзя отнести агентов.
Кроме того, подписание договора агентом не может соответствовать положениям Федерального закона № 165-ФЗ «Об обязательном социальном страховании», которым установлен запрет посреднической деятельности в обязательном социальном страховании.
Привлечение НПФ агентов привело к сокращению региональной сети НПФ, что в дальнейшем может создать трудности по исполнению НПФ обязательств по выплате накопительных пенсий. Например, сеть региональных представительств АО «Негосударственный пенсионный фонд электроэнергетики» в 2012-2016 гг. сократилась в 4 раза.
Большинство договоров, заключаемых НПФ, оформляются агентами – сотрудниками сетевых структур кредитных организаций. Например, из 15 млн договоров, заключенных НПФ Сбербанка, более 94% заключены его агентом – ПАО Сбербанк, что позволило данному фонду увеличить число застрахованных лиц более чем в 10 раз. Банку России целесообразно проработать вопрос о совершенствовании механизма привлечения НПФ застрахованных лиц в целях исключения возможной монополизации и создания неконкурентного преимущества в данной сфере.
Также необходимо усовершенствовать законодательство в части формы заключения договора. Так, НПФ Сбербанка, руководствуясь положениями гражданского законодательства, в IV-м квартале 2016 г. было заключено 24 тыс. договоров в форме электронного документа. Вместе с тем, согласно Федеральному закону № 75-ФЗ такие договоры должны заключаться в простой письменной форме. По словам аудитора, правоотношения в сфере обязательного пенсионного страхования носят публично-правовой характер, в связи с чем, гражданское законодательство применяется только при условии, что это предусмотрено специальным законодательством. Таким образом, основания для заключения договоров в электронной форме нуждаются в дополнительной проработке.
Установлены нарушения и недостатки в организации деятельности ПФР при реализации прав застрахованных лиц на выбор страховщика.
Например, ПФР не должным образом исполнялись полномочия по подготовке нормативных правовых актов. Так, в отдельные периоды 2014 — 2016 гг. отсутствовали надлежаще оформленные инструкции о порядке оформления заявлений о переходе и формы заявлений о переходе (досрочном переходе). Оформление застрахованным лицом заявления о переходе (досрочном переходе) на бланке не установленной формы при отсутствии информации о возможных потерях инвестиционного дохода за предыдущий период могло привести к нарушениям материальных прав застрахованных лиц.
По результатам переходных кампаний 2012-2015 гг. ПФР были приняты положительные решения о смене страховщика по более чем 9 тыс. заявлениям застрахованных лиц, которые заключили договоры с НПФ вне рамок соответствующих переходных кампаний. Объем средств, перечисленных ПФР в НПФ по этим договорам, составил 573 112,7 тыс. рублей
Коллегия Счетной палаты приняла решение направить представление в ПФР, информационные письма в Правительство России, Банк России, Министерство связи и массовых коммуникаций России, АО «Негосударственный пенсионный Фонд Сбербанка», ОАО «Негосударственный пенсионный фонд ГАЗФОНД пенсионные накопления», АО «Негосударственный пенсионный фонд электроэнергетики», обращения в Генеральную прокуратуру, ФСБ. Отчет по проверке будет направлен в палаты Федерального Собрания.
audit.gov.ru