Правительство России одобрило результаты исполнения закона о льготных выплатах за первый квартал 2005 г. По словам премьера Михаила Фрадкова, «Монетизация всех нас должна подвигнуть к дальнейшему решению социальных вопросов и повышению жизненного уровня населения». В ходе рассмотрения на заседании правительства реализации реформ по замене льгот денежными компенсациями с докладом выступил министр здравоохранения и социального развития РФ Михаил Зурабов. Министр заявил, что число льготников в России в целом изменилось с начала реформы. Он сообщил, что количество льготников, включенных в федеральный регистр, увеличилось с начала текущего года на 5,2 проц и превысило 15,3 млн человек. По данным на 1 января 2005 г число федеральных льготников, внесенных в регистр, составляло 14,6 млн человек. По словам министра, увеличение числа федеральных льготников произошло в основном за счет регистрации такой категории льготников, как участники боевых действий. Кроме того, незначительный прирост произошел в результате освидетельствования граждан на предмет установления инвалидности.
В то же время численность отдельных категорий льготников с начала года снизилось. Так, например, число зарегистрированных ветеранов труда сократилась с 12,5 млн человек до 11,4 млн человек, а количество получателей пособий на ребенка снизилось с 16,5 млн человек до 13,3 млн человек. Министр пояснил, что данное сокращение произошло за счет улучшения качества реестров и уточнения имеющейся в них информации, а также за счет введения в регионах дополнительных критериев нуждаемости, которые также повлияли на снижение количества региональных льготников.
В ходе выступления, посвященного предварительным итогам монетизации, М.Фрадков заметил, что основная напряженность, связанная с реализацией федерального закона N 122 снята, поэтому теперь совещания по этому вопросу будут проводиться не еженедельно, а ежемесячно. Внимание правительства отныне будет сосредоточено на ходе подготовки к вступлению в действие с 1 января 2006 г федерального закона о местном самоуправлении.
Из этого можно сделать вывод, что правительство уже считает задачу по замене льгот денежными компенсациями практически решенной, и готово к проведению других реформ. Однако уроки монетизации многие эксперты называют достаточно противоречивыми, и призывают власти еще раз внимательно изучить ход и последствия этой реформы, чтобы в будущем избежать аналогичных ошибок. Такие ошибки, в первую очередь, ударяют по простым людям, и реформаторы не должны забывать, что Россия, прежде всего, является социальным государством. Согласно Конституции, никакие нововведения не должны ухудшать существующее на данный момент положение граждан, а в ходе монетизации льгот часто происходило именно такое ухудшение.
Всем памятны причины, побудившие начать монетизацию, а также печальные последствия внедрения в жизнь «сырого», не до конца проработанного закона N 122. Реформа, направленная на то, чтобы сделать помощь социально незащищенным категориям населения более адресной, вылилась в массовые акции протеста, прокатившиеся по всей России. Недовольные граждане требовали ухода в отставку правительства во главе с М.Фрадковым, причем «львиная доля» негодования пришлась на долю М.Зурабова, с чьей непосредственной подачи началась реформа по отмене льгот. Популярность многих глав регионов, активно проводивших данные меры, также сильно пошатнулась, хотя в отставку все же пока никто не ушел. Правительству удалось погасить волну народного возмущения дополнительными выплатами, индексациями зарплат и пенсий.
Однако уроки монетизации заключаются не только в том, чтобы признать и компенсировать допущенные ошибки. Главный вывод, который должны сделать власти, – как избежать повторения данной ситуации? Многие эксперты уже предупреждают, что реформу местного самоуправления, о которой было сказано выше, ожидает столь же незавидная участь. В федеральном законе они обнаружили серьезные недоработки. Дело в том, что он предполагает значительное перераспределение собственности как между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, так и между различными уровнями муниципальных образований. Отсутствие четкого порядка разграничения собственности способно породить противоречия и несогласованность действий между центром и регионами, как это было в случае с монетизацией. Кроме того, в ближайшем будущем нас ждет целый пакет социальных реформ. Это и завершение перехода на 100-проц оплату услуг ЖКХ, и поэтапный переход к платному здравоохранению и образованию.
Какие же выводы можно сделать по итогам монетизации, какие изменения могут быть внесены в федеральный закон, и как все произошедшее скажется на судьбе будущих социальных реформ? Эти вопросы обсуждались накануне в ходе заседания «Дискуссионного клуба», проведенного фондом «Институт экономики города». Специалисты института подготовили исследование, отражающее, какие факторы повлияли на процесс принятия регионами решений о монетизации /или ее свертывании после массовых акций протеста/. В качестве основных причин, помешавших властям осуществить необходимые меры, авторы исследования называют недостаточное создание условий для большей адресности выплат. «Слабым звеном» здесь оказались органы местного самоуправления, поскольку лишь они способны обеспечить адресную помощь населению. На данном этапе именно на них ложится задача мониторинга последствий проводимых преобразований и степени охвата мерами социальной поддержки наиболее нуждающихся жителей конкретного региона. Главной же причиной «провисания» данной работы является отсутствие средств в бюджетах регионов.
Вторая оплошность реформаторов – недостаточно комплексная работа с населением. В эту задачу входит и предоставление информации населению с помощью методов и средств, пользующихся доверием у людей, и работа с общественными объединениями, и выявление социально пассивных граждан, которые, тем не менее, нуждаются в поддержке. Здесь основная тяжесть работы ложится также на местное самоуправление. Кроме того, по результатам исследования очевидна необходимость «превентивной работы» с группами населения, не участвующими в массовых акциях протеста, но потенциально способными пополнить число «жертв реформ». Это и неполные семьи с детьми-инвалидами, и бомжи, и лица, освобождающиеся из мест лишения свободы, и одинокие престарелые, и выпускники интернатов. Несомненно, результаты исследования в части недоработок на региональном уровне необходимо учесть при планировании дальнейших реформ.
Исследование показало еще одну закономерность – самые трудные реформы стали наиболее редкими в регионах, хотя их экономическая эффективность потенциально гораздо выше. Так, практически нигде не стали отменять льготы по проезду на транспорте, «съедающие» немалую часть бюджета, в то время как льготу по пользованию радиоточкой, не требующую больших затрат, убрали почти всюду. Это говорит как о том, что не все главы регионов готовы взять на себя тяжесть непопулярных решений, так и о недостаточной координации действий между местными и федеральными властями. Местные власти должны быть допущены к принятию решений в гораздо большем объеме, поскольку специфика каждого конкретного региона очевидна именно на низовом уровне. Также стало понятно, что многие льготы носят изначально неверный характер. Например, многие инвалиды не пользуются льготами на проезд в общественном транспорте, поскольку он не приспособлен к их нуждам. Очевидно, что данные средства целесообразнее потратить на оснащение транспорта оборудованием, делающим его физически доступным для инвалидов.
В ходе «успокоения» народного возмущения так и не был создан механизм диалога населения и власти, что выглядит как сигнал – «выходите на улицы, и тогда ваши требования будут удовлетворены». Как считает президент Института национального проекта «Общественный договор» Александр Аузан, это приведет к тому, что социальные кризисы на фоне реализации реформ будут возникать и в дальнейшем. Также возникла необходимость в более постепенном введении новшеств. Те, кто уже пользуются льготами, не должны страдать от резких перемен. Реформы должны в большей степени касаться тех, кто только рассчитывает пополнить ряды льготников, в частности, сотрудников спецслужб или иных ведомств, куда многие идут работать в расчете на будущие «поблажки».
Неправильно было выбрано и время для осуществления реформы по монетизации льгот. Она совпала с повышением тарифов на ЖКХ и транспорт, поэтому для людей все эти непопулярные меры стали «звеньями одной цепи». Неверен и принцип разделения на региональных и федеральных льготников. Часто те и другие проживают в одной семье или связаны близкими отношениями. Когда один из членов семьи выигрывает от реформы, в то время как другой получает наглядное свидетельство того, что государству он не нужен, это становится веским поводом для протеста. Возможно, имеет смысл уже сейчас, «задним числом», расширить список федеральных льготников, включив в него, например, тружеников тыла, заслуги которых перед государством несомненны.